지방자치가 부활한지 20년이 되었다.

▲ 좋은정치시민넷 손문선 공동대표

1961년 5.16 군사쿠데타로 폐지되었던 지방자치가 1991년 지방의회의 선거가 치러지면서 다시 부활이 되었고, 1995년 단체장과 지방의원을 지역 주민의 손으로 동시에 선출하면서 본격적인 지방자치가 실시되었다.

지방자치는 다양한 변화를 가져왔다. 민주주의 발전을 가속화 시켰으며 행정이 주민들에게 좀 더 가까워지는 계기를 마련하였다. 주민의 손으로 지방선출직을 뽑으면서 주민들의 의사가 지방행정에 반영되게 되었고, 다양한 정책에 참여할 수 있는 기회가 마련되었다.

하지만 열악한 지방재정, 과도한 중앙정부의 권한, 자치단체장들의 무책임한 사업집행은 지방자치 발전의 장애요인이 되고 있다.

중앙정부의 일방적 정책결정으로 자치단체와의 갈등이 증폭되고 있으며 중앙정치의 종속으로 인한 부작용은 끊이지 않고 있다. 지방 재정도 갈수록 악화되어 전국 243개 자치단체 중 52%인 127곳이 자체 지방세 수입으로 직원들의 월급을 줄 수가 없는 형편이다.

군 단위 자치단체 같은 경우에는 재정자립도가 대부분 10% 미만일 정도로 재정이 열악하다.

이러한 재정여건에도 불구하고 자치단체장들의 산업단지 개발, 대규모 체육행사, 호화청사 신축, 경전철 공사, 리조트개발 등 무분별한 치적 쌓기 사업은 막대한 부채를 낳고 있으며 살림을 더욱 어렵게 만들고 있다.

지방자치가 되었다고 하지만 행정, 재정, 입법 등 아직도 중앙의 통제를 과도하게 받고 있고 중앙에 예속되어 자율성이 현저히 떨어지고 있다. 지방자치단체가 사무, 조직, 예산 등에서 권한의 이양을 요구하고 있지만 중앙정부의 노력은 매우 미온적이다.

지방자치법 등 지방자치 관련 법률이 있지만 시행령, 시행규칙을 통해 지방자치단체를 통제하고 있다. 지방자치단체는 행정조직을 구성하거나 예산을 편성할 때도 중앙정부의 통제를 따라야 하는 상황이다.

중앙정부는 각종 감사나 권고를 통해 지방행정을 간섭하고 있다. 정부합동감사, 평가 등을 통해 통제를 하고 있고 심지어는 현재 운영되고 있는 자체단체 조례를 폐지하라고 권고까지 하고 있다.

지방자치가 부활되면서 자치단체의 특성에 따라 다양한 창의적인 사업이 벌어지고 있기는 하지만 입법, 행정, 조직, 재정 등에서 중앙에 예속된 채 국가사무를 처리하는 하부 행정기관으로 전락하고 있으며 반쪽짜리 지방자치가 실시되고 있다 할 수 있다.

중앙정부의 일방적인 정책결정은 분쟁을 계속 발생시키고 있으며 지방재정이 수반되는 중앙정부의 복지정책은 지방재정을 더욱 악화시키고 있다. 기초연금, 무상보육 등 지방재정의 과도한 부담은 지방재정을 더욱 어렵게 하고 있다.

자치단체로 국가사무가 이양되고 복지정책은 갈수록 확대되고 있지만 이에 따르는 재정은 수반되지 않아 지방 살림은 갈수록 어려워지고 있다. 자치단체의 재정자립도는 2010년 52.2% 이었는데 2014년에는 44.8%(전라북도 자치단체 평균 22.1%)로 떨어졌다. 하지만 교부세, 국가보조금 등 국가의존 세입은 갈수록 늘고 있다.

국가 조세 수입 중 국세와 지방세비율이 8대 2인데 반해 지출비율은 4대 6으로 지방재정의 자율성이 현저히 떨어지고 있음을 알 수 있다. 미국이 43.69%, 일본이 43.4%임을 감안하면 우리나라의 국세와 지방세의 비율은 매우 불균형하다고 할 수 있다.

지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제정과 대통령 직속기관으로 지방자치발전위원회를 두어 사무를 재조정하고 있지만 여전히 국가사무 중심으로 되어 있다. 선진국들은 국제경쟁력을 높이기 위해 중앙의 권한을 과감하게 지방에 이양하는 분권정책을 추진하고 있는데도 불구하고 우리나라는 이에 부응하지 못하고 있다.

현재 지방사무의 비중은 국가전체사무의 30%에 머무르고 있으며 사무의 구분도 불명확하여 지방의 고유사무는 적고 중앙정부의 위임사무 중심으로 되어 있다. 지방발전위원회에서 지방 사무를 40%로 확대한다는 목표로 지방일괄이양법 제정을 준비하고 있으나 국회에서 논의조차 안 되고 있다.

권한과 제도의 문제가 지방자치 발전의 걸림돌이기도 하지만 또 다른 원인은 지방 선출직에게 있다.

지방자치가 실시되는 동안 많은 선출직들이 선거법 위반, 비리 등으로 수사를 받거나 낙마를 하였다. 선심성 사업, 치적 쌓기 사업 등으로 엄청난 세금을 낭비하는 사례도 많았다. 지방선출직들의 비리와 무책임한 행위는 민선지방자치에 대한 불신으로 귀결되고 있으며 무용론까지 주장되고 있는 것이 현실이다.

지방자치의 근본 목적은 주민의 참여민주주의 실현이다. 자치단체 운영이 지역 주민들의 의사와 책임아래 이루어지는 것이다. 그동안 자치단체 운영에 주민들의 참여가 얼마나 보장되었는지 점검을 해봐야 한다.

일부 자치단체장의 독선적 행위는 지역사회 갈등을 유발시키고 있으며, 주민들의 행정참여를 보장하기 위해 만들었던 예산참여제, 위원회 등은 형식화 된지 오래다.

지방자치 부활 20주년을 맞아 제대로 된 지방자치가 실현되기 위해서는 많은 변화가 있어야 한다.

지방분권과 자치라는 목적이 달성되기 위해서는 여러 분야에서 새로운 정립이 필요하다. 중앙정부와 지방자치단체가 대등한 관계가 되어야 하며, 국가사무와 자치사무가 명확하게 구분되어야 한다. 지방재정의 확대를 위해 세제 개편이 이루어져야 하며 자치단체의 행정 조직권 및 입법권도 확대가 되어야 한다.

지역 주민들의 통제와 참여 확대, 지방의회 기능 강화 등 제도적 개선이 필요하다.

주민들에게 주민투표를 발의할 수 있는 권한을 부여하고 특정사업과 일정액 이상의 사업에 대해서는 주민투표를 의무화하여 통제 권한을 부여해야 한다. 의회에 대해서도 실질적인 감시권을 행사할 수 있도록 지방 의회직 신설, 인사 청문권 보장 등 다양한 권한 확대가 있어야 한다.

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