익산 참여연대가 민선 4기(2006년~2010년)에서 운영된 익산시 각 위원회를 분석한 자료를 내놓은 가운데 문제점은 무엇인 지 그리고 앞으로의 방향은 어떻게 해야 하는 지를 살펴보기 위해 3회에 걸쳐 [본 지]에서 매주 수요일자로 연재할 예정이다. 참여연대가 212페이지에 달하는 분석자료를 발표한 내용을 토대로 다룰 예정이다.

아직도 부족한 민간위원과 여성위원 수, 또한 중복참여자가 다수있고 위원장에는 공무원이 80% 차지해 실질적인 운영에 대한 논의보다는 시 홍보에 치중할 수 있는 위험요소 많다고 참여연대는 지적했다.

참여연대는 "위원회 설치에 대한 법적근거의 분석은 위원회에 대한 의회와 집행부의 주도적 역할에 대한 부분을 파악하는 것이다"며 "위원회 구성의 목적이 시민참여를 통한 의견수렴, 전문성, 정책결정권 부여를 목적으로 하기 때문이다"고 밝혔다.

익산시 위원회는 법령, 조례, 규칙, 규정, 지침으로 법적 근거를 가지고 있다. 익산시에 설치된 98개 위원회는 법령 13개, 조례 69개, 규칙 7개, 훈령 6개, 지침 3개로 총 98개 위원회가 구성되어 운영 중에 있다.

전체 위원회 중에서 지방의회에서 의결된 위원회 구성이 69개 (70%)를 차지하고 있다. 이는 위원회 구성이 지방의회를 통해서 의결된 조례에 근거를 두고 있다는 점과 지역적인 요구를 반영할 수 있다는 점에서 긍정적이다.

규칙과 규정(훈령)에 근거를 둔 위원회가 13개(13%)이고, 법령과 지침(중앙부처의 지침)에 의한 것이 16개(17%)를 차지하고 있다. 결국 지방자치에서 결정하는 조례, 규칙, 규정이 82개(84%)로 절대다수를 차지하고 있다.

집행부가 결정할 수 있는 규칙, 규정에 근거해서 위원회는, 의회에서 시민권리 신장이라는 측면에서 보강이나 검토가 필요한 위원회가 없는지 확인 할 필요가 있다고 참여연대는 밝히고 있다.

또한 위원회 성격에 대한 분석은 정책 결정권을 부여하고 있는지의 여부를 파악하기 위해서다. 위원회에 실질적인 의결권이 부여될 때, 시민참여의 요구와 활성화가 가능하기 때문이다.

즉 시민의 대표성을 전제로 민간위원에게 보다 높은 수준의 권한과 책임을 부여해 정책결정의 신중성과 객관성을 확보할 수 있게하고, 주요 정책결정과정에 주민의 의견을 수렴하여 반영하는 효과를 가지게 된다.

위원회가 시민참여에 대한 명분을 확보하기 위한 수단으로 활용하는 구색 맞추기 들러리로 전락시키는 경우가 허다하기 때문이다. 이러한 이유로 위원회의 의결권 부여 여부는 실질적인 시민참여를 담보하는 일차적인 요인이며, 단순한 자문과 의견수렴이 아니라 심의 및 의결권이 부여되는 위원회가 확대되어야 양질의 시민참여를 보장한다고 할 수 있다고 주장했다.

특히 익산시 전체 98개 위원회의 성격별 분석에서 위원회의 명칭과 법적 근거에 명기된 성
격 규정으로는 판단하기 어렵다. 심의와 의결에 대한 실질적인 권한부여가 어떤지가 성격을 규정하기 때문이다.

집행부에서 심의와 의결권의 보장에 대한 입장이 분명해야 한다. 명칭과 법적근거에 명시된 기능과 역할을 분석하면, 74개(76%) 위원회에 의결권이 부여된 것으로 되어 있다.

하지만, 단순한 의견수렴과 시민참여에 대한 명분을 확보하기 위한 서면심사 등이 활용되는 점과 실질적인 권한행사 여부의 파악이 가능한 회의록이 전체 78개 위원회 중에서 30개가 공개되는 상황에서 의결권 부여여부를 파악하기 어려운 상황이다.

위원회의 규모별 현황을 분석하는 것은 위원회 구성에서 시민참여의 다양성과 투명성을 확보할 수 있는가를 결정하기 때문이다. 운영의 효율성을 강조하다보면, 투명성을 제약하는 요인이 될 수 있고, 상당히 예외적인 경우가 아니면, 시민의견을 다양하게 반영할 수 있는 위원구성을 원칙으로 해야 한다.

6인 이상에서 10인 이하가 37개 위원회(42%)로 가장 많고, 다음은 11인 이상에서 15인 이하가 32개(36%), 21인 이상이 8개(9%), 16인 이상 20인 이하 7개(8%), 5인 이하도 4개(5%)를 차지
하고 있다.

5인 이하 위원회는 특별한 전문성이 요구되는 시민고충처리위원회는 전원이 민간위원으로 구성된 독립적인 기구의 위원회이고, 공직자윤리위원회는 공직자의 재산등록에 관한 사항을 심의하는 것으로 매우 중요하다.

21인 이상으로 구성하는 위원회는 의견수렴과 자문기구의 특성을 가지고 있다. 특히, 광범위한 시민의 의견수렴과 자문에 대한 부분으로 시민참여예산위원회와 정책자문위원회가 대부분이다.

통상적인 위원회 구성은 예외적인 경우를 제외하면, 구성의 다양성과 전문성을 보장하고, 운영의 효율성을 생각할 때, 11인 이상의 위원회 구성이 합리적이다. 위원회의 위원구성에서 11인 이상의 비율이 80%를 넘어서야 한다고 지적했다.

참여연대는 또 위원회 구성에서 민간위원수 더욱 높힐 필요성을 제기했다.

위원회는 시정에 대한 정책결정과 집행의 합리적인 의사결정을 통한 사회적비용의 감소와 집행부의 부족한 전문성을 보충하여 합리적인 의사결정을 하고자 하는 것이다.

그 중에서 가장 중요한 것은 정책결정에 시민참여를 보장하는 것으로, 민간위원의 참여비율은 위원회 역할을 수행하는 기본적인 요건이다.

위원회의 민주적 운영은 적어도 민간인 참여율이 2/3 이상을 차지했을 때 그 의미를 찾을 수 있을 것이다. 왜냐하면, 공무원은 집행권한과 의안에 대한 내용파악이 앞서기 때문에 의사결정에 있어서 미치는 영향이 크기 때문이다. 단순한 의견수렴이 아니라, 시민참여를 보장한다는 측면에서 위원회가 구성되어야한다.

민간위원의 참여가 과반수 이하일 경우 의사결정과정에서 행정부의 정책을 전달하거나 홍보하는 경향을 나타낼 수 있는 등의 문제점을 안고 있다. 위원회 운영의 민주성 확보를 위해 민간위원의 참여가 최소 과반수 이상 되도록 위원회를 구성함이 타당할 것이나, 자치단체에 구성되어 있는 위원회 중 19개가 50%이하로 구성하고 있는 것으로 확인됐다.

반면 과반수에 가까운 42개 위원회가 70% 이상을 차지하고 있어, 단순한 의사수렴을 넘어 정책결정 과정에 실질적 참여나 역할을 보장하고 있다는 점은 위원회 구성취지에 부합한다고 전했다.

하지만 여성위원 구성에서의 미비점도 지적했다.

위원회 구성에서 여성위원의 비율을 분석하는 것은, 고위 공무원과 민간위원이 남성중심으로 참여하고 있기 때문에 양성평등의 관점에서 정책이 결정될 수 없기 때문이다.

단순히 여성의 사회적 지위에 대한 불평등이 아니라, 예산과 정책 대상의 절반 이상이 여성인 점을 고려하면, 정책을 수립하고 결정하는 과정에서 성별에 미치는 영향을 충분히 고려되어야하기 때문이다.

여성위원이 없는 위원회로는 시정조정위원회, 용역과제심의위원회, 예산성과금심사위원회, 조례규칙심의회, 공무국외여행심사위원회, 계약심의위원회, 공적심사위원회, 기록물평가심의회, 익산시투자유치심의위원회, 중소기업육성자금융자심의위원회, 주민자치위원장협의회, 민원조정위원회, 농어민소득원개발육성기금운영위원회, 폐기물처리시설주변영향지역주민지원기금운영심의위원회, 공동주택관리 분쟁조정위원회, 공동주택지원사업심사위원회 등이다.

전체 88개 위원회 중에서 국가에서 요구하는 30%의 의무비율을 맞추고 있는 위원회가 20개(23%)로 아주 저조한 상황이다. 나머지 68개 (77%) 중에서 16개 위원회는 여성위원이 전혀 없는 상황이다.

여성위원이 없는 위원회의 특징은, 주요한 정책 및 예산을 다루는 위원회가 대부분이라는 것이다. 시민의 삶에 영향이 큰 위원회에 여성위원의 참여비율이 매우 열악한 것으로 나타나고 있다는 것이다.

여성위원의 참여를 높이고자 해도, 여성자원이 부족한 점과 당연직으로 참여하는 고위공무원(5급)이 전체 72명 중에서 5명(2010년 7월 기준) 밖에 없는 것이 현실이다. 양성평등과 여성의 역할을 높여내는 것이 사회적 역량을 강화한다는 점에서 여성참여 확대노력이 필요하다.

전체 585명의 민간위원 중에서 남성이 445명(76%)를 차지하고 있어 성비에 대한 불균형이 심각한 상황이다. 여성은 140명(24%)로 4명중에서 한명이 여성이라는 결과가 나온다. 앞으로 여성참여를 확대하기위한 인력개발과 당연직 공무원에서 여성의 비율이 확대돼야 하고, 선출직 공무원인 시의원에 여성의 진출이 더욱 확대되어야 할 것이다.

이와 더불어 참여연대는 중복참여에 대해서도 지적했다.

위원회 구성에서 민간위원의 중복참여에 대한 분석은 시민참여의 다양성과 위원회 활동에 대한 책임과 역할에 결정하는 요인이다. 단체장과 부서의 추천으로 위원회가 구성되기 때문에 집행부 입장을 충분히 반영할 수 있는 사람, 행정의 명분확보를 목적으로 편의적인 인원구성을 할 수 있기 때문이다.

참여의 다양성을 높여내고, 지역적인 역량을 제고하기 위해서는 가급적 중복참여를 제한해야 하고, 나름대로 3개 이하 라든지 일정한 규정을 가지고 운영할 필요가 있다. 어떻게 규정을 만들지는 더 고민이 되어야 하지만, 책임있고 안정적으로 위원회 활동을 하기 위해서는 위원참여 수를 제한하고, 공개모집을 통해서 좀 더 다양한 시민이 참여할 수 있는 통로를 마련해야 한다.

이러한 중복참여의 문제는 자치단체의 노력과 위원들의 책임감, 시민들의 관심을 통하여 최대한 중복 참여를 자제하는 것이 합리적 정책결정과정, 새로운 아이디어 창출, 새로운 인력의 개발 등의 차원에서 바람직한 일일 것이다.

위원회 구성원에서 사회적 역할에 대한 분석은 시민참여를 통해서 다양한 의견수렴, 전문성, 투명성을 확보하는 것을 목적으로 하기 때문이다. 구성원의 사회적 역할이라는 의미는 직업적 성격과 활동공간에 대한 의미를 포괄하는 개념으로 사용했다.

위원의 구분에서 시민단체는 행정감시의 역할을 수행하는 통상적인 NGO단체를 의미하며, 직능단체는 행정에 대한 지원역할을 담당하는 단체로 규정했고, 민간기관은 행정의 재정적 지원을 통해서 사회적 역할 수행하는 기관으로 분류했다.

총 1,109명의 위원 중에서 778명(70%)가 신분상으로 민간위원이고, 공무원과 시의원이 331명(30%)로 참여하고 있다.

구체적으로는 공무원이 281명(25%)로 가장 많이 참여하고 있고, 학계가 208명(19%)로 많았고, 민간기관이 169명(15%)를 차지했다.

오히려, 위원회 운영의 투명성과 시민적 요구를 대변하는 행정감시의 역할을 담당하는 시민단체는 44명(4%)로 매우 저조한 상황이다. 위원회 운영에 편의성을 중심에 둔 위원 구성이라고 판단할 수 있는 부분이다.

위원장의 80%로가 공무원으로 구성됐다는 점에 대해 참여연대는 우려를 나타냈다.

위원회에 위원장에 대한 구성 분포를 분석하는 것은, 위원장이 위원회를 대표하고 운영을 책임지는 역할을 담당하기 때문이다. 즉, 위원회 운영을 어떻게 할 것인지에 가장 크게 영향을 미치는 자리이기 때문이다.

총 88개 위원회 중에서 공무원이 71개(80%)를 차지하고 있고, 민간인은 17개(20%)를 차지하고 있다.

공무원에서도 부단체장이 44개(50%)를 차지하고 있고, 다음으로 단체장이 14개(15%)를 공무원이 13개(15%)를 차지하고 있다. 특히, 50%를 운영하는 것으로 분석된 부단체장은, 주요업무가 위원회 운영이라는 것을 확인 할 수 있었다.

과연 이렇게 많은 위원회를 부단체장이 담당한다고 할 때, 위원회 안건에 대해서 파악하고 위원회를 운영한다고 볼 수 없을 것이다. 한마디로 부하직원이 마련한 위원회 진행순서와 내용을 단순하게 전달하고, 위원들의 협조를 부탁하는 정도의 역할을 주문받고 있는 경우가 대부분이다.

실질적인 위원회 운영을 위해서, 공무원 중에서도 부단체장에게 집중된 위원장 구성을 분산시켜야하며, 법령에 의해서 반드시 맡아야 할 위원회를 제외하고는 민간인이 맡아야 한다.

위원회가 실질적인 역할을 할 수 있도록, 위원회 개최와 운영에 대한 전폭적인 권한을 부여하고, 민간위원 중에서 위원장을 담당해야하며, 조례와 규칙을 개정하여 민간위원이 맡도록 하는 작업이 필요하다.

마지막으로 임기 및 추천권한에 대해서도 지적한 참여연대는 당연직 공무원들은 보직에 재임하는 기간으로 규정하고 있고, 민간위원에 대해서 임기가 위원회의 위원의 임기는 통상적으로 2년으로 하고 1회 연임이 가능하도록 규정하고 있다. 익산시 위원회 중에서 69개(77%)가 2년의 임기로 구성돼 있고, 3년이 9개(10%), 1년 4개, 4년 3개로 분석됐다.

임기에 대한 적정성에 대한 기준이 명확하지 않지만, 정책자문위원회의 임기가 1년으로 되어있는 것은 문제가 있다고 지적했다. 1년 임기를 갖는 경우는 특별한 사안에 대해서만 결정하고 해소하는 의정비심의위원회 등과 같이 예외적인 경우에 운영된다고 볼 때, 정책은 장기적인 관점에서 수립, 집행, 평가의 과정을 거쳐야하는데, 이러한 특성을 감안할 때 1년 임기는 쉽게 납득할 수 없다는 것.

위원회 구성에서 민간위원 추천권한의 분석은, 위원회에 참여하는 위원들이 어떤 입장에서 참여할 것인가를 결정하는 매우 중요한 요소이다. 행정의 필요에 의한 결정을 해줄 수 있는 위원이 될 것인지, 시민의 입장을 대변할 것인지는 추천에 대한 권한을 누가 가지는가에 영향을 받을 수밖에 없다.

민간위원의 비율과 함께 추천권한을 누가 가지고 있는지가 위원회의 투명성과 실질적인 역할을 규정하는 요소이다.

기타의 분류는 추천권한에 대한 명확한 규정이 없는 경우이고, (기관장, 부서, 전문가단체, 시민단체)추천권한이 포괄적으로 규정 된 경우는 집행부가 행사할 수 밖에 없다.

공무원으로만 구성되는 5개 위원회(시정조정위원회, 조례규칙심의회, 공무국외여행심사위원회, 공적심사위원회, 기록물평가심의회)를 제외했다.

시민단체와 전문가단체 등의 외부추천은 추천위원의 활동에 대한 기관의 책임성을 갖게 하는 것이고, 위원의 입장에서도 기관을 대표한다는 책임감을 갖게 되기 때문에 위원회 역할에 보다 충실해야 할 이유가 된다.

또한, 자치단체에 감시와 비판 기능을 담당하는 시민단체의 추천은 더더욱 행정에 대한 일방적인 요구나 문제점에 대해서 문제제기 할 수 있는 독립성을 갖게 된다는 점에서 위원추천의 투명성과 객관성을 담보할 수 있다. 한마디로 누구의 눈치 볼 것 없이 시민의 요구에만 충실하면 되기 때문이다고 참여연대는 밝혔다.

[22일자 주요 내용 : 위원회 운영에 관한 분석대상 선정, 개최현황, 회의참석 현황, 의안처리 현황 및 문제점과 개선방안 등]