익산참여연대가 민선 4기(2006년~2010년)에서 운영된 익산시 각 위원회를 분석한 자료를 내놓은 가운데 문제점은 무엇인 지 그리고 앞으로의 방향은 어떻게 해야 하는 지를 살펴보기 위해 3회에 걸쳐 [본 지]에서 매주 수요일자로 연재할 예정이다. 참여연대가 212페이지에 달하는 분석자료를 발표한 내용을 토대로 다룰 예정으로 오늘이 마지막이다.

참여연대는 위원회 운영에 대해 분석한 결과에 대해 위원회가 1회 이상 개최되고, 회의록 등의 정보공개가 이루어진 위원회를 대상으로 분석할 수 밖에 없었다는 전제 하에 회의 개최와 회의록 공개여부와 무관한 분석항목에 대해서는 분석대상으로 포함시키기도 했다고 밝혔다.

미 개최된 위원회는 총 11개로 자체평가위원회 (2009.12.3폐지－성과평가위원회 새롭게 구성), 향토유적심의위원회, 기록물평가심의회, 지방청소년위원회, 농수산물도매시장관리운영위원회, 식품진흥기금운용심의위원회, 임대주택분쟁조정위원회, 공동주택관리분쟁조정위원회, 분양가심사위원회, 광고물관리심의위원회, 과세전적부심사위원회 등으로 개최요건이 발생하지 않은 분정조정위원회 등의 미 개최에 대해서는 이해 될 수 있는 부분이 있지만, 성과평가위원회와 농수산물도매시장관리운영위원회 등의 미 개최는 전혀 납득 할 수 없다는 입장이다.

이는 위원회 개최 사안이 없는 것이 아니라, 위원회의 형식적인 구성이라는 것을 단적으로 표현하고 있는 것이다고 지적했다.

또한 폐지 된 위원회는 총 4개로 행정서비스헌장심의위원회, 익산시노동문제상담소운영위원회, 시사편찬위원회, 설계자문위원회이고 미 구성 및 미 개최는 의회의원상해등보상심의회로 1개이다.

예외적으로는 시민참여예산위원회로 위원회 운영의 방식과 구성에서 차별성을 갖기 때문이다. 또한 독립적인 위원회인데다가 회의개최 방식이 분과위원회별로 진행돼 회의 횟수와 52명이라는 위원규모로 참여현황 등에 대한 일반적인 분류가 어렵기 때문이다고 분석했다.

그렇다면 개최 여부는 어떨까? 위원회가 구성목적에 맞게 역할 수행을 하고 있는지 판단하는 객관적 기준이 되기 때문이다. 아무리 구성이 잘 돼 있어도, 위원회가 열리지 않는다면 무용지물이 되기 때문이다.

법령과 조례 등에 의해서 위원회가 명시되어 있어 어쩔 수 없이 구성하지만, 실질적으로 운영하지 않고 잠자는 위원회, 개최요인이 있어도 행정편의에 의해서 운영되지 않는 경우가 있을 수 있기 때문이다.

위원회 개최 현황을 보면 미 개최 11개 위원회를 제외하면 1회 이상 개최됐다. 년 1회 개최가 33개(36%)로 가장 많고, 1번 이상에서 3번까지가 30개(33%)로 다음을 차지했고, 3번 이상이 18개(20%)를 차지하고 있다.

위원회가 최소한 1번 이상 개최되어야 한다고 기준을 잡아도 50%의 위원회만이 역할을 수행하고 있다고 판단할 수 있다. 나머지 위원회는 미 개최, 1회 개최는 형식적 운영을 반증하는 것이며, 집행부의 의지만 있다면 개최가 가능하기 때문이다.

무엇보다도 회의를 얼마나 잘 참석하고 있느냐인데 이는 위원들의 책임성과 역할에 대한 부분을 파악할 수 있기 때문이다. 개최에 대한 일차적 책임이 집행부에 있다면, 회의 참석에 대한 부분은 위원들에게 일차적 책임이 있기 때문이다.

위원회 회의참석에 대한 분석에서 정보공개 항목 중 참석여부에 대한 명부를 공개한 부분을 대상으로 분석한 익산참여연대는 참석여부가 공개되지 않은 위원회는 회의참석여부를 판단 할 수 있는 객관적 자료가 없기 때문에 분석대상에서 제외했다고 밝혔다.

위원회의 전반적인 참석률이 높다. 28개 위원회가 90% 이상의 참석과 70% 이상의 참석 위원회 61개(75%)를 차지하고 있다. 4개 위원회가 50% 이하로 참여해 의결정족수를 확보하지 못했다는 것은 위원회를 운영하는 담당부서에서 좀 더 노력해야 할 상항으로 민간위원의 경우 담당부서가 참석여부를 하나하나 체크한다면 특별한 경우가 아니라면, 참여하기 때문이다.

이는 16개 위원회가 50% 이상으로 의결정족수를 충족하고 있지만, 2/3는 넘어야 위원회 결정에 대한 신뢰가 실리고, 정상적인 운영이 가능하다는 점에서 담당부서의 노력이 요구된다.

참석룰도 중요하지만 얼마나 의안처리를 하고 있는 지도 빼놓을 수 없다. 이는 위원회 활동은 의안에 대한 처리로 귀결되기 때문이다. 민간위원들이 시민대표성과 전문성을 바탕으로, 집행부에서 제출한 의제에 충분한 의견을 반영한 의안처리 여부를 판단 할 수 있다.

의안을 처리한 81개 위원회를 대상으로 분석했고, 이중 30개 위원회는 100% 원안가결로 의안을 처리했다. 기타 항목은 자문, 토론, 협의 등으로 명확하게 처리되지 못한 의견제시 정도로 처리된 의안들이다.

1,638건의 의안 중에서 1,151건(70.26%)가 원안가결 되었고, 127건(7.75%) 부결, 120건(7.32%)가 수정됐다. 조건부 14건, 유보 40건이며, 기타는 186건으로 나타났다.

70%가 넘는 원안가결이라는 것은 위원회가 집행부 요구를 충실하게 수용한 의안처리라고 판단할 수 있다. 70%이상의 높은 원안 가결을 시민참여를 통해서 정책결정이라는 명분용이라고 단정할 수 있는 것은 아니지만, 자유로울 수 없는 수치임에는 분명하다.

100건 이상 처리한 상위 5개 위원회를 보면, 90%의 원안가결로 전체 평균의 70%보다 매우 높
다. 이중 100건을 처리한 인사위원회는 100%의 원안 가결이다.

상위 위원회는 인사, 예산, 법규 등의 지방자치의 핵심이라고 할 수 있는 위원회로, 원안가결의 비율이 전체보다 높다는 점에서 위원회를 통한 투명한 정책결정이라는 취지를 충분히 반영한다고 생각할 수 없다고 지적했다.

다음은 익산참여연대가 총 9가지로 밝힌 문제점과 개선 방안에 대한 내용이다.

처음으로 익산시 위원회 구성과 운영현황을 분석한 것은, 시민참여의 제도적인 장치인 위원회가 지방자치의 요구에 맞게 작동되고 있는지를 점검하고 대안을 제시하기 위해서다.

시민단체가 시민참여 제도 도입을 위한 노력은 많이 했지만, 상대적으로 제도운영에 대한 점검과 평가가 이루어지지 못했다. 지방자치 20년 동안 새로운 제도가 도입되었지만, 시민참여를 질적으로 발전시키지 못했다는 것이 일반적인 평가이다.

이번 익산시 민선4기 위원회 구성과 운영에 대한 분석과 평가를 통해서 현실적 진단과 대안을 세우는 과정이 될 것이다.

1. 공무원 중심 위원장과 민간위원 추천의 일방성의 문제이다.

각 종 위원회의 수장인 위원장은 위원회의 실질적인 책임자이다. 시민참여 보장이라는 위원회의 구성 목적에 부합하기 위해서는 민간위원 중에서 호선하는 것이 가장 바람직하다. 익산시 위원회는 단체장이나 공무원이 80%인 71개를 민간위원이 20%인 17개의 위원장을 맞고 있는 실정이다.

또한 위원회의 민간위원 추천에 대한 권한을 단체장과 부서장이 39%를 추천하고, 43%가 추천권한이 포괄적으로 규정되어 주관부서가 권한을 행사하고 있고, 단지 18%만이 외부추천으로 이루어지고 있다. 예외적으로 시민참여예산위원회는 전체 69명 중에서 29명은 읍면동 추천, 10명은 비영리민간단체 추천, 30명은 시민 공개모집으로 구성하고 있다.

위원회 구성에서 위원장과 민간위원 추천을 집행부가 절대적인 권한을 가진 상황에서는 실질적인 시민참여나 민주적인 운영을 기대하기 어려운 상황이다. 위원회제도가 시민참여로 행정기관의 합리적 정책결정을 목적으로 만들어 졌음에도 불구하고, 특정한 정책 혹은 자치단체 스스로의 직무수행을 정당화시키는 도구로 역할을 제어할 수 없는 상황이다. 전시적, 형식적 장치로만 운영이 되는 유명무실한 제도로서의 위험성을 내포하고 있다고 볼 수 있다.

2. 너무 높은 원안가결은 문제가 있다.

의안처리 분석대상 81개 위원회 중에서 30개 위원회가 100% 원안을 가결했다. 또한 전체 1,638건 중에서 1,151(70.26%)건이 원안가결, 부결은 127건(7.75%) 이고, 조건부 14건, 유보 40건이며, 기타는 186건으로 나타났다.

81개 위원회 중에서 가장 많은 의안을 처리한 상위 5개 위원회는 총 774건 중에서 693건 89.5%의 원안가결이라는 놀라운 수치를 보여주고 있다. 상위 5개 위원회는 인사위원회, 투융자심사, 시정조정, 조례규칙, 공무국외여행심사 등의 핵심적인 정책결정 위원회이다. 인사위원회는 100건 전부가 원안가결 되었다.

위원회가 최소한의 정책 검증의 역할을 담당하기 위해 충분히 노력했는지, 시민참여의 명분을 위한 과정으로 전락되고 있다는 평가에서 자유로울 수 없는 수치이다.

3. 여성위원의 참여비율이 대단히 저조이다.

익산시 88개 위원회 중에서 68개(77%)가 여성위원 참여가 30%이하이고, 이중 16개(18%)는 여성위원이 한명도 없는 것으로 조사되었다. 또한 585명의 민간위원 중에서 남성이 445명(76%)으로 분석되어, 공적 영역에 대한 여성의 사회적 참여에 대한 권리가 침해되고 있는 것으로 조사되었다. 특히, 여성위원이 한명도 없는 16개 위원회는 예산, 정책, 법규 등을 다루는 핵심적인 위원회가 대부분이다.

여성참여가 부족한 것은 사회적 불평등의 문제와 함께, 예산과 정책이 수립되는 과정에서 성별에 미치는 영향이 충분히 고려되어야 한다는 성인지적인 관점에서 바라보아야 할 문제이다. 여성들의 사회적 참여를 활성화시키는 프로그램 확대와 고위공무원에서 여성 진출을 통해서 당연직에서도 비율이 높아져야 한다.

4. 위원회에 민간위원의 비율이 개선되어야 한다.

위원회에서 민주적 운영을 위해서는 민간위원의 비율이 2/3 이상을 넘어서야 한다. 공무원은 의안에 대한 정보력과 집행력을 가지고 있기 때문에 영향력이 지대하기 때문이다. 익산시의 46개(53%) 위원회가 민간위원 비율이 2/3 이하로 공무원이 주도권을 행사할 수 있는 구성으로 조사되었다. 위원회제도가 시민참여를 통한 정책결정이라는 취지를 살리기 위해서는 민간위원의 비율을 높일 수 있도록 조례와 규칙 등을 정비해야 한다.

5. 민간위원의 중복참여의 문제이다.

총 585명의 민간위원 중 117명 (20%)이 위원회를 중복참여 하고 있는데 적게는 2곳의 위원회부터 9곳 이상의 위원회를 참여하고 있다. 이중 3개 이상의 중복참여는 전문성과 책임적 역할을 수행하기 어려우며 형식화 될 가능성이 크다.

이러한 중복참여의 문제는 자치단체의 노력과 위원들의 책임감, 시민들의 관심을 통하여 최대한 중복참여를 자제하는 것이 합리적 정책결정과정, 새로운 아이디어 창출, 새로운 인력의 개발 등의 차원에서 바람직한 일일 것이다.

6. 대표성과 투명성이 부족한 문제이다.

총 1,109명 중에서 공무원과 시의원 331명 (30%)을 제외하고, 민간위원 중에서 학계가 208명 (19%)로 많았고, 민간기관이 169명 (15%), 직능단체 74명 (7%) 순이었다.

위원회제도가 정책결정의 전문성과 투명성을 주요한 요인으로 볼 때, 집행부가 어려워하는 행정감시 시민단체 44명(4%)는 매우 저조한 상황이다. 위원회 운영의 투명성을 높이기 위해서는 행정감시 시민단체의 참여를 확대해야 한다.

7. 소극적인 위원회의 활동의 문제이다.

민선 4기 동안 11개 위원회는 한 번도 개최되지 않았고, 년 평균 33개 위원회가 1회 개최, 30개 위원회가 3번 미만, 18개 위원회가 3번 이상 개최되었다. 미개최 위원회와 1번 개최 된 위원회가 44개로 48%를 차지하는 위원회가 형식적으로 운영되고 있다는 것이다. 위원회가 합리적이고, 투명하게 정책을 결정할 수 있도록 최대한 보장하는 것이 필요하다.

8. 위원회 활동을 검증할 수 있는 회의록 작성이 필요하다.

회의록 공개에서 47개 위원회가 부분 또는 비공개 했고, 31개 위원회가 회의록을 공개 했는데 이중 3개 위원회는 회의결과만을 정리하였다. 공개된 회의록도 정리방식이 다 다르고, 의안별 논의과정을 파악할 수 없는 약식형태로 작성되었다.

모든 위원회는 설치근거인 조례 등에 회의록 작성의 의무가 있지만, 60% 이상이 공개되지 않고, 공개된 회의록도 부실하기 짝이 없다. 회의록이 기록적인 가치를 가질 수 있도록 작성규정을 만들어서 체계적으로 작성하고 보관되어야 한다.

9. 정보공개를 통한 투명한 운영이 필요하다.

전주시는 위원회 구성현황, 개최현황, 의안 처리결과가 홈페이지를 통해서 공개하고 있다. 전시행정이 아니라 투명한 위원회 운영과 함께 위원들의 책임성을 높여 양질의 위원회 활동을 가능하게 한다는 점이다.

시민단체의 정보공개 청구와 이에 따른 수동적 공개가 아니라, 자발적 정보공개를 통해서 위원회 운영의 투명성과 질을 높여내야 한다.

위원회 활동은 시민의 직접적 생활에 영향을 미치게 되는 공적영역의 활동이다. 이에 시민들에게 공개되어 알권리를 보장하는 것은 반드시 필요하다. 위원들의 공공적 활동도 책임성 있게 더욱 강화 될 것이다.

시민참여의 방안으로 도입된 위원회가 스스로의 목적을 달성 할 수 있게끔 위에서 언급한 개선방안과 공무원과 위원회 위원들의 인식의 전환, 자치단체의 개선의지를 통하여 시급히 개선이 이루어져서 위원회가 지역사회에서 제 역할을 하여 시민과 지역, 자치단체가 함께 발전 할 수 있기를 기대해 본다며 마무리했다.